Notre infiltré nous plonge dans les entrailles des comités techniques par lesquels sont mises en place les directives européennes, nous dévoile le double jeu de notre administration selon qu’elle s’adresse au peuple ou à la Commission et nous montre où la démocratie est concrètement confisquée. Le rêve européen à la lumière de son fonctionnement réel se transforme en impasse.
Tu as travaillé pendant plusieurs années au Ministère des Finances sur les questions européennes. Pourrais-tu nous en dire davantage sur les relations entre l’UE et Bercy? L’administration française (ou de tout autre pays d’ailleurs) a-t-elle son mot à dire sur les décisions prises par l’Europe ?
Cela dépend beaucoup des sujets traités, les administrations nationales étant plus ou moins impliquées dans les décisions selon la force donnée à la Commission européenne par les Traités. Globalement, l’UE est un objet politique hybride, pas assez intégré pour faire primer l’intérêt général européen sur les intérêts particuliers des États, et trop intégré pour laisser aux Parlements nationaux le soin de déterminer réellement leur politique en pleine souveraineté. Cette demi-construction implique une relation très forte entre les administrations nationales et les institutions européennes. De fait, le Conseil de l’UE, i.e. le conseil des ministres des États pays membres, est un acteur très important à l’échelle européenne. Dans ce cadre-là, les administrations nationales constituent elles-mêmes l’instance européenne. Le Conseil est structuré sous une forme pyramidale, avec tout en bas de l’échelle une multitude de comités techniques centrés sur des sujets très précis et qui regroupent des fonctionnaires de tous les pays membres ainsi que des fonctionnaires européens. A Bruxelles, on parle beaucoup et on avance peu (quand on ne recule pas).
Pour les sujets économiques et financiers par exemple, le dialogue est constant entre les fonctionnaires des administrations nationales et les fonctionnaires européens. On peut même parler de lobbying auprès de la Commission, puisque les administrations nationales vont chercher à influencer le travail de la Commission en fonction de leurs propres intérêts. Un ministère tel que Bercy est en effet dans une position de tension permanente, une position d’équilibriste : elle défend les intérêts du gouvernement national auprès de la Commission et endosse en quelque sorte le rôle de la Commission à l’échelle nationale.
Ceci étant dit, les positions idéologiques sont assez proches entre Bercy et la Commission européenne. Il faut bien avoir en tête que la Commission est une instance très technocratique, dont l’action est guidée par la pensée économique libérale dominante : ce n’est pas en tant que tel un choix des peuples qui composent l’Union, ni un complot orchestré par les “puissants”, mais la chose se fait « naturellement », les références des fonctionnaires étant issues de leur formation et de leurs interlocuteurs (FMI, Banques Centrales, milieux bancaires et financiers…).
Quel est le rôle et surtout quel est le pouvoir de ces comités par rapport à celui du Parlement européen ?
Le fonctionnement institutionnel de l’UE est ultra-complexe ; difficile de le décrire en quelque lignes. Mais pour schématiser, il y a d’une part la procédure législative, c’est-à-dire l’adoption de directives ou de règlements de l’Union, pour lesquels le Parlement européen et le Conseil (et ses comités) vont travailler en co-décision pour la plupart des sujets (sauf certains sujets comme par exemple la politique étrangère, où le Parlement européen n’a pas de pouvoir de décision). D’autre part, il y a l’application de ces textes législatifs, qui est de la responsabilité de la Commission. Mais cette dernière étant faible politiquement, elle va s’appuyer sur les comités (où sont représentés les Etats) pour mettre en œuvre la politique de l’Union. Les comités adoptent des textes ou des positions communes essentiellement sur la base du consensus. Si a priori tout le monde peut donner son avis sur l’ensemble des sujets, la recherche du consensus fait qu’il est très compliqué de dévier significativement de la proposition de départ qui émane de la Commission. D’où l’importance de l’idéologie qui y règne et des actions de lobbying des Etats en amont, que j’évoquais plus tôt.
Sur les questions de politique économique, le semestre européen, établi en 2010 suite à la crise financière et qui vise à harmoniser les politiques économiques des différents pays européens, repose sur une procédure similaire : la Commission européenne propose des recommandations aux États membres qui doivent être adoptées par le Conseil à travers ces comités. Ces recommandations sont d’inspiration très libérales et la pression des pairs joue ensuite à plein, puisqu’il s’agit de se justifier en permanence sur le respect de telle ou telle recommandation pour montrer à quel point on est bon élève. Par exemple, la France a été régulièrement ciblée pour un coût du travail élevé et le CICE du gouvernement Hollande a été régulièrement avancé auprès de la Commission pour justifier de notre « bonne » politique économique. Alors, en comité à Bruxelles, on se targue d’avoir libéralisé les industries, augmenté la profitabilité des banques, baissé les dépenses publiques et les salaires, tandis qu’en public à Paris on minimise ces politiques et on rejette la faute sur Bruxelles.
Un autre exemple révélateur des dysfonctionnements des comités est la surveillance européenne des politiques budgétaires dans le cadre de l’euro. Nous avons créé collectivement des règles budgétaires devenues ultra-complexes, que plus personne ne maîtrise vraiment, et les hauts fonctionnaires passent un temps fou à les comprendre puis à essayer de se justifier de leur respect en comité. Au sein de l’euro, on a remplacé la politique budgétaire par la technocratie. Il n’est plus question de savoir ce qu’une collectivité humaine choisit de dépenser en commun et la façon dont elle souhaite repartager les richesses, mais simplement de justifier que l’alpha et le beta respectent l’équation définie par un code de conduite négocié des heures durant à Bruxelles par des fonctionnaires payés par le contribuable européen.
Sur tous ces sujets, le Parlement européen est absent en pratique. Mon sentiment est que, même si ses pouvoirs ont été progressivement élargis dans les textes, son rôle et son poids demeurent extrêmement faibles dans la réalité. Finalement, quelle que soit la majorité politique au Parlement européen, les recommandations de politique économique restent les mêmes et les politiques européennes ne changent pas, ou seulement à la marge : on reste dans l’épaisseur du trait.
L’un des aspects les plus controversés de l’euro est l’indépendance de la Banque Centrale Européenne. L’est-elle vraiment ? Comment se passe le dialogue entre la direction du Trésor et la BCE ?
La politique monétaire est exclue des discussions au sein de l’Eurogroupe et l’indépendance de la BCE y est strictement respectée. C’est au conseil des gouverneurs de la BCE, où chaque banque centrale nationale est représentée, que se joue le rapport de force qui définit la politique monétaire.
L’euro demeure structurellement allemand : le siège de la BCE est à Francfort, son mandat (inscrit dans les traités, qui ne peuvent se modifier qu’à l’unanimité) se concentre sur la maîtrise de l’inflation, et sa politique s’inscrit dans la tradition allemande d’orthodoxie monétaire. Si le président actuel de la BCE a beaucoup fait évoluer la politique monétaire dans un sens de soutien à l’économie, il y a été beaucoup forcé par une situation de crise exceptionnelle et par le risque d’explosion de l’euro.
Tu as également travaillé dans les institutions européennes et as suivi dans ce cadre les négociations sur la Grèce pendant la crise. Selon toi, quels sont les points essentiels qui ont mené à ce désastre pour la population grecque ? Aurait-il pu en être autrement ?
Pour revenir au commencement, la Grèce n’aurait jamais dû entrer dans l’euro et l’aveuglement des marchés financiers post-introduction de l’euro, enfermés dans leur vision court-termiste, est pour beaucoup dans la crise dramatique qu’a connue la Grèce ensuite. Concrètement, l’introduction de l’euro a été suivie par une baisse considérable des taux d’intérêt en Grèce et dans les pays du Sud, pour atteindre des niveaux décorrélés de leurs situations économiques réelles. Incitées par un coût de l’emprunt excessivement bas et par un excès de liquidité venant des pays du cœur – d’Allemagne notamment –, les dettes publiques et privées ont explosé dans les pays périphériques, et surtout en Grèce. La crise financière mondiale qui a explosé ensuite en 2008 a joué le rôle de révélateur d’une situation de déséquilibre interne à la zone euro complètement intenable.
La situation était très sérieuse à l’époque : il aurait fallu frapper vite et fort pour éviter le désastre. Mais l’Eurogroupe ne fonctionne pas comme cela : son fonctionnement opaque et sa gouvernance à l’unanimité, qui favorise les égoïsmes nationaux au détriment de l’intérêt commun, incite à faire le moins possible, le plus tard possible. Et puis, personne n’était préparé à cela, puisque l’euro ne disposait pas à l’époque de mécanismes communs pour faire face à un État en risque de défaut. Pour sauver la monnaie unique et éviter de lourdes pertes dans les systèmes bancaires français et allemands qui avaient fortement prêté à la Grèce, on a mis en place dans l’urgence un système de prêts bilatéraux, puis un fonds commun capitalisé par les États de la zone euro, transformé ensuite en institution pérenne, le mécanisme européen de stabilité (MES). Sur le modèle du FMI, le MES prête aux États en risque de défaut à taux bas en échange d’un programme de réformes d’austérité drastiques visant à réduire massivement le déficit et relancer la compétitivité de l’économie (baisse des salaires, etc…). Au sein d’une zone monétaire sans transferts budgétaires, un pays ne peut en effet pas réduire son taux de change pour s’ajuster et doit donc passer par ce qu’on appelle un « ajustement interne ». La crise aura ainsi révélé les failles profondes de la monnaie unique : l’euro restera profondément déficient tant qu’il ne sera pas politique, et force est de constater que le sens de l’histoire ne semble pas aller vers un processus d’union politique en Europe.
Les programmes d’austérité successifs qui ont été imposés à la Grèce en échange de son maintien dans l’euro ont eu des conséquences dramatiques pour la population. En quelques années, le pays a vu sa richesse nationale diminuer de 25% ; jamais depuis la guerre, un État de l’UE n’avait vécu un tel ajustement. Les gouvernements grecs successifs ne sont bien sûr pas exempts de toute responsabilité, entre laxisme, clientélisme, corruption et mauvaise volonté dans l’application des réformes signées avec Bruxelles, mais de mon point de vue, la réponse européenne n’a pas aidé, bien au contraire. Naturellement, la crise financière est devenue successivement économique, sociale et puis politique et Tsipras a été élu début 2015 sur une plateforme politique de gauche radicale, en opposition frontale aux politiques d’austérité imposées par l’Eurogroupe.
Les six mois qui ont suivi et ont abouti à la capitulation grecque de juillet 2015, avec un gouvernement qui a signé un accord en contradiction absolue avec le résultat d’un référendum une semaine plus tôt, sont riches d’enseignement. Ils ont montré avant tout que l’Eurogroupe n’est pas une enceinte de discussion entre partenaires solidaires autour d’un projet collectif, mais bien un lieu de rapports de force entre créanciers et débiteurs. Il y a les réalités politiques nationales et la real politik internationale, et dans le cadre de cette dernière, une élection ou un référendum ne pèsent pas bien lourd. Les grecs, piégés dans la tenaille financière sans vraie préparation d’un plan de sortie, n’avaient pas les moyens de leurs ambitions. Les européens eux n’avaient qu’à jouer la stratégie de l’asphyxie ; ils n’ont jamais posé sur la table de la négociation le problème de la dette – non encore véritablement réglé à ce jour – qui aurait permis au Gouvernement grec de faire des concessions sur les réformes et d’arriver à une solution un peu plus honorable pour l’Europe, pour la Grèce et pour la démocratie.
On pourrait être tenté de chercher à tirer des enseignements de cette crise. Si la France devait entrer en conflit avec l’UE, quels seraient les éléments à préparer afin d’être en position de force dans les négociations ?
Comme je disais, les Grecs n’étaient pas préparés et n’avaient pas les moyens de leurs ambitions. La France, État fondateur et deuxième plus grand pays de la zone euro, est certes dans une position différente, mais personne ne lui fera de cadeau non plus, d’autant moins si elle choisit la stratégie du conflit. Il faudra donc arriver à la table de négociation à Bruxelles avec une vision très claire en interne de ce qu’on souhaite obtenir, ce qu’on peut obtenir et des lignes rouges à partir desquelles on préfère claquer la porte. Autrement dit, si on choisit la stratégie du conflit, il faut être prêt à la rupture.
Par ailleurs, étant donné que dans l’UE, il s’agit essentiellement de rapports de force et d’intérêts, il faut être en position de force autant que possible et donc nouer un maximum d’alliances avec d’autres pays. Enfin, il faudra un soutien massif de la population car ce dernier risque de s’éroder progressivement au fil des négociations.
Il est probable que tout bras de fer avec l’UE verrait au bout du compte apparaître la question du maintien de l’euro, que l’initiative vienne de la France ou d’un autre pays de l’eurozone. Est-ce que l’administration française est préparée à l’éventualité d’une sortie de l’euro ?
Qui peut être vraiment préparé à l’inconnu ?
Quel diagnostic portes-tu sur l’UE aujourd’hui ? Quels sont ses dysfonctionnements les plus importants ? Vu de l’intérieur, est-ce qu’il te semble qu’il y a des marges de manœuvre autour des aspects positifs et négatifs de l’UE ?
La question est difficile et mon regard est forcément biaisé par ces quelques années passées à l’intérieur de la machine économique européenne. J’ai donc perdu beaucoup des illusions que j’avais sur le projet quand j’étais plus jeune, et je ne suis plus capable de croire à ces discours politiques qui nous promettent le renouveau européen et la belle Europe sociale, écologique et solidaire. Cette construction institutionnelle ne peut pas délivrer ça. Je dirais donc que l’Union européenne, c’est une très belle idée, mais une réalisation complètement déficiente. On a construit les choses par le haut ; on a voulu mettre l’économie avant la politique, la technique des experts avant la volonté des gens. Et assez naturellement, le résultat est il n’y a aucune unité politique en Europe. Pire, les peuples s’en détournent progressivement et les extrêmes droites nationalistes gagnent chaque année du terrain.
Une fois qu’on a tué la chimère de l’intégration européenne, on peut regarder les choses un peu plus objectivement. La question ce n’est pas simplement d’avancer – de se mettre en marche -, mais plutôt de savoir dans quelle direction on souhaite aller. Par exemple, l’objectif d’harmoniser les économies des états membres paraît plutôt sain au départ, mais en réalité le modèle vers lequel il s’agit de faire converger les économies n’est pas explicitement décrit et il n’y a pas véritablement de débat démocratique possible à ce propos. En fait, nous avons tous des modèles, des histoires et des traditions de pensée économique très différents selon les pays et il n’y a pas aujourd’hui de légitimité démocratique pour essayer de nous faire rentrer tous dans un même modèle : l’abstention aux élections européennes augmente sans cesse et dépasse maintenant largement les 50% et de toute façon le Parlement européen n’a quasiment pas de pouvoir. Il faut donc à mon sens mettre un coup d’arrêt à l’intégration économique, et même plutôt amorcer un processus permettant de retrouver plus d’espace de souveraineté au niveau national sur les politiques économiques. Dans ce cadre, l’euro constitue un réel point de tension, puisqu’il conduit justement à perdre progressivement ces espaces de souveraineté sans les retrouver véritablement au niveau européen, faute d’unité politique.
Pour autant tout n’est pas à jeter dans l’UE. Les fonds de cohésion – même s’ils sont très bureaucratiques et imparfaits dans leur fonctionnement – permettent une réelle solidarité financière entre États et ont permis de solidifier les économies d’abord du Sud de l’Europe, puis de l’Est. Par ailleurs, l’Europe de la culture, celle des langues, celle des échanges entre étudiants/apprentis peut et doit être renforcée, car c’est elle – et non le marché commun ou l’euro – qui permet de faire vivre le projet européen. Enfin, sur le climat bien sûr, l’Europe doit renforcer considérablement son rôle sur la scène internationale et devrait utiliser beaucoup plus sa puissance commerciale comme un pouvoir de négociation sur la question climatique, avec les États-Unis et la Chine notamment.
Pour conclure, de nombreuses voix s’élèvent pour dénoncer les politiques européennes mais peu s’accordent sur les remèdes à y apporter ou les modalités de rupture. Quelle construction envisages-tu de ton côté et comment penses-tu qu’on pourrait y arriver ?
Ah si seulement j’avais une réponse simple à cette question…. Ce qui est certain c’est que le réel changement en Europe ne viendra pas d’une élection européenne, mais plutôt d’une nouvelle grosse crise économique et financière et/ou d’un ou plusieurs pays qui basculeraient politiquement. On a donc un peu plus de temps pour réfléchir à la réponse !